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天涯風(fēng)暖處 海角帆舞時
——海南財政推進(jìn)PPP改革紀(jì)實(shí)
2016年12月1日一早，海南省財政廳副廳長王惠平在接受記者采訪后，便和廳長劉平治馬不停蹄奔赴北京。第二天，受省政府委托，海南財政廳代表海南省與中國PPP基金簽訂合作協(xié)議，成立規(guī)模為45.02億元的中政企海南省基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)發(fā)展基金。
該基金專門用于海南省重點(diǎn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，引導(dǎo)和推動項(xiàng)目落地。海南成為全國第一批與中國PPP基金簽約的9個省份之一。實(shí)際上，PPP模式推廣運(yùn)用工作在海南得到高度重視，是省委省政府2015—2016年重點(diǎn)改革事項(xiàng)。省政府授權(quán)省財政廳牽頭推進(jìn)這項(xiàng)改革，并把海南省PPP中心也設(shè)在財政廳。省委省政府決策果斷，各相關(guān)部門配合給力，從2014年至今，這項(xiàng)工作已取得階段性成效，與中國PPP基金合作設(shè)立基金只是海南推進(jìn)PPP改革“長卷”中的一個注腳。
以制度變革的前瞻理念穩(wěn)步推進(jìn)PPP
“PPP改革是黨中央國務(wù)院的戰(zhàn)略部署，也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險的重要舉措，還是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排，絕不僅僅是一種融資手段！”海南省財政廳廳長劉平治說。
在示范項(xiàng)目的帶動下，PPP之花開遍天涯海角。海南省財政廳債務(wù)金融處處長洪日南介紹，在2015年9月份財政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目中，海南省有?？谑心隙山嬎こ痰?個項(xiàng)目入選，在2016年10月又有13個項(xiàng)目被列為第三批示范項(xiàng)目。截至2016年11月底，海南省PPP項(xiàng)目入庫124個，總投資達(dá)到了1201.79億元。全省入庫PPP項(xiàng)目91%以上是新建的社會公益性項(xiàng)目，有些是解決當(dāng)前環(huán)境、民生需求的急迫性問題，有些是著眼長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中涉及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程兩個行業(yè)最多。
項(xiàng)目在運(yùn)作PPP模式后，資本金由單純的政府、國企出資轉(zhuǎn)化為政府、國企、民企共同投資建設(shè)，極大地減輕了政府的資金壓力。
除了吸引社會資本，PPP模式還為海南引進(jìn)了大批優(yōu)秀的企業(yè)和先進(jìn)的生產(chǎn)和管理理念。比如在水利方面引進(jìn)了葛洲壩集團(tuán)，在市政道路方面引進(jìn)了中交建集團(tuán)，在垃圾和污水處理方面引進(jìn)了光大國際、桑德環(huán)保等。
PPP改革還倒逼了政府部門管理方式的改變和政府管理能力的提升。澄邁縣縣長吉兆民在全縣干部大會上就提出，政府部門要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會PPP模式，要提高與市場接軌的各種能力，借勢發(fā)力，讓PPP模式為澄邁做貢獻(xiàn)。澄邁的神州生物燃?xì)忭?xiàng)目就是縣政府力推的PPP項(xiàng)目，這個項(xiàng)目把澄邁一直想做但苦于沒有資金而沒做的畜禽糞便、餐廚垃圾、作物秸稈、市政污泥等進(jìn)行收儲和無害化處理，產(chǎn)生燃?xì)?、生產(chǎn)用肥料的副產(chǎn)品。
解決了民生領(lǐng)域的大事難事
“這些PPP項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)范、接地氣，解決了民生工程的大事難事?！蓖趸萜脚e例說，如總投資131.2億元的城市道路項(xiàng)目，解決了海南省城市基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。全省首個簽約的大型基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目海口市南渡江引水工程建成后，將有效緩解海口城市生活和工業(yè)缺水問題，解決羊山地區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水問題，兼顧改善五源河防洪排澇條件等綜合利用。
記者在南渡江引水工程現(xiàn)場采訪時，該工程項(xiàng)目公司葛洲壩（?？冢┮こ掏顿Y有限公司董事長兼總經(jīng)理徐偉介紹說，這個工程概算投資36.2億元，由水源工程、水庫連通工程、五源河整治工程等組成，新增10.95萬畝農(nóng)業(yè)灌溉面積。
記者從海口市PPP管理中心了解到，南渡江引水工程采取了BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）的運(yùn)作方式，2015年11月開工，總建設(shè)工期為48個月。在股權(quán)分配上，海口市政府授權(quán)市水務(wù)集團(tuán)代表政府與中標(biāo)投資人葛洲壩集團(tuán)簽署合作協(xié)議，共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司葛洲壩（海口）引水工程投資有限公司，其中水務(wù)集團(tuán)持股20%，葛洲壩集團(tuán)持股80%。
該項(xiàng)目公司可獲得的具體回報包括原水銷售收入、農(nóng)業(yè)灌溉用水銷售收入、生態(tài)用水水費(fèi)收入和政府可行性缺口補(bǔ)貼收入。“按照供水量收費(fèi)，水務(wù)部門向用戶收取，我們再與水務(wù)部門進(jìn)行結(jié)算?！毙靷フf。
總投資規(guī)模約92億元的?？谑行潞８蹍^(qū)和馬村港區(qū)項(xiàng)目，則為緩解日益突出的港城矛盾帶來了曙光。
海南港航控股有限公司副總裁黎華在接受記者采訪時說，公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作、工程管理和資產(chǎn)移交后的運(yùn)營管理，中交第四航務(wù)工程局有限公司作為社會資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、設(shè)計、建設(shè)和維護(hù)。
“該項(xiàng)目由傳統(tǒng)的BT項(xiàng)目改造成為BTM（建設(shè)—移交—維護(hù)）模式，由于社會資本方?jīng)]有港口運(yùn)營資質(zhì)，建設(shè)完成后就交給我們來經(jīng)營?！崩枞A說，完全建成后秀英港區(qū)輪渡業(yè)務(wù)將搬遷至此，從而完善港口集疏運(yùn)體系，帶動海口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)省會臨港經(jīng)濟(jì)和港產(chǎn)城一體化發(fā)展。
在三亞市，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，游客規(guī)模急劇上升，垃圾處理問題日益突出。引入焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目后，生活垃圾變廢為寶用來發(fā)電，金屬等廢棄物則用來回收再利用。
該項(xiàng)目的社會資本方光大環(huán)保能源（三亞）有限公司總經(jīng)理助理范高文告訴記者，目前項(xiàng)目每噸生活垃圾可發(fā)電310多度，生活垃圾焚燒后通過煙氣凈化系統(tǒng)、飛灰處理系統(tǒng)、爐渣處理系統(tǒng)和滲液處理系統(tǒng)處理后，煙氣排放指標(biāo)全部優(yōu)于歐盟2010標(biāo)準(zhǔn)，飛灰經(jīng)固化后再進(jìn)行處理，爐渣回收后可用來制作建筑用磚塊，而滲濾液通過管道輸送至處理廠進(jìn)行處理。生活垃圾這一困擾城市的難題被解決，并取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
規(guī)范操作，又快又實(shí)
為體現(xiàn)改革成效、把好事辦好，在具體的操作中，海南采取穩(wěn)健和扎實(shí)的方式，著力打造精品項(xiàng)目，力求“又快又實(shí)”。
為保證PPP項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，海南省財政廳要求市縣財政部門按照財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》要求，規(guī)范項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)流程。尤其在項(xiàng)目識別評估階段，財政部門要會同行業(yè)主管部門組織開展項(xiàng)目定性、定量物有所值評價和財政承受能力論證。
“在建筑廢棄物綜合利用廠項(xiàng)目做物有所值評價時，我們利用財政預(yù)算評審的優(yōu)勢，經(jīng)過調(diào)研全國各地這類項(xiàng)目平均收益率和市場前景，不用財政補(bǔ)貼項(xiàng)目收益率每年就能達(dá)到6%以上，就沒給任何補(bǔ)貼。雖然企業(yè)最初不太認(rèn)可，給我們的壓力很大，但通過有理有據(jù)地說服，最后企業(yè)也愿意投標(biāo)并中標(biāo)?！比齺喪胸斦志珠L王瑜向記者介紹說，到企業(yè)實(shí)際運(yùn)營時，如果政府實(shí)在提供不了保底數(shù)量的廢棄物，這種情況下才再進(jìn)行補(bǔ)貼。
記者了解到，該項(xiàng)目由三亞市園林環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)實(shí)施，并與海南瑞澤新型建材股份有限公司簽署了PPP合作協(xié)議，于去年12月15日正式開工建設(shè)。三亞市園林環(huán)衛(wèi)局副調(diào)研員楊春華對記者說，由于三亞市拆除違建建筑廢棄物較多，每年40.7萬噸的保底量還是有保證的。
在項(xiàng)目執(zhí)行階段，海南財政廳要求將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃，確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配，最終促進(jìn)實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。記者了解到已簽約和正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目，均按照政策規(guī)定執(zhí)行PPP項(xiàng)目操作流程，并按要求開展了物有所值評價和財政承受能力論證。
記者了解到，海南省項(xiàng)目落地率居全國前列。截至2016年11月底，含8個全國示范項(xiàng)目在內(nèi)，全省共簽約落地項(xiàng)目44個，簽約率34.48%，大大高于全國平均水平。
洪日南說，從目前調(diào)查的情況來看，海南沒有一個項(xiàng)目突破財政部規(guī)定的“PPP項(xiàng)目財政支出不得超過預(yù)算支出10%”的紅線，沒有一個項(xiàng)目違反政府采購的相關(guān)規(guī)定。
風(fēng)險共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)共贏
在海南，無論是政府方，還是社會資本方，大家已經(jīng)形成了一個共識：PPP模式把政府和社會資本利益捆綁在了一起，項(xiàng)目公司不管是雙方或多方共同參股，還是完全由社會資本設(shè)立，雙方均做到了共擔(dān)風(fēng)險各方共贏。
南渡江引水工程項(xiàng)目公司董事長兼總經(jīng)理徐偉有著切身體會:“在傳統(tǒng)項(xiàng)目中，政府把拆遷等前期工作做完后，施工隊(duì)伍才進(jìn)入，現(xiàn)在不一樣了，社會資本和政府被捆綁在一起，我們得一起想辦法克服困難，共同推進(jìn)項(xiàng)目?！?
“另外，由于項(xiàng)目運(yùn)營期限長達(dá)30年，為了減少后期的保養(yǎng)費(fèi)用，在工程質(zhì)量上我們也力爭做到最好?！毙靷フf，除了政府的外部監(jiān)理，葛洲壩集團(tuán)公司內(nèi)部還派了專家組，專門監(jiān)督全過程建設(shè)管理尤其是質(zhì)量環(huán)節(jié)，相當(dāng)于在社會投資方中形成了一個內(nèi)部監(jiān)督。
在政府轉(zhuǎn)變職能的過程中，PPP對企業(yè)自身來講，同樣也是一個企業(yè)運(yùn)營管理變革的契機(jī)。徐偉告訴記者：“為了準(zhǔn)備這個PPP項(xiàng)目，葛洲壩集團(tuán)公司采取了一系列措施降低集團(tuán)公司的資產(chǎn)負(fù)債率，提高對外融資資信；在組織結(jié)構(gòu)，集團(tuán)公司還專門設(shè)立了PPP項(xiàng)目管理處，職能部門都相應(yīng)設(shè)立PPP處，這對公司業(yè)務(wù)板塊和商業(yè)模式創(chuàng)新意義很大。另外，公司還把產(chǎn)業(yè)鏈延伸，業(yè)務(wù)量得到很大提升，明年迎來收獲期，相信營收將有跳躍式發(fā)展?！?
為了把控風(fēng)險，政府方也對項(xiàng)目全程跟蹤服務(wù)。?？谑蠵PP管理中心副主任林芹告訴記者，“在南渡江項(xiàng)目中，社會資本方占股達(dá)80%，政府還主動承擔(dān)了很多工作，工程監(jiān)理、審計環(huán)節(jié)沒有交給項(xiàng)目方，監(jiān)理是政府自己對外招的，審計也是全程跟蹤，保證工程質(zhì)量?！?
“實(shí)踐證明PPP這種模式是有效的，在地方很受歡迎?！蓖趸萜秸f。
天涯風(fēng)暖處，海角帆舞時。在PPP改革的廣闊天地中，海南正闊步前行。
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