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大力推進旅游PPP項目示范工作
財政部第三批政府和社會資本合作(PPP)示范項目申報篩選工作(財金函[2016]47號文)于6月份正式啟動。與前兩批相比，本次申報呈現(xiàn)出四大亮點：一是多部委橫向聯(lián)合開展工作，包括國家旅游局在內(nèi)的19個行業(yè)部委參與其中;二是申報條件明確，分定性和定量兩部分，通過定性評審的項目方可進入定量評審;三是評審按照行業(yè)領(lǐng)域分組，評審專家采取各部門推薦與PPP專家?guī)祀S機抽取相結(jié)合的方式選定;四是示范項目數(shù)量或?qū)⑦h超前兩批，達五六百個之多。為了應(yīng)對新形勢，筆者認為各級政府應(yīng)該建立旅游PPP示范項目梯級申報體制，并在示范項目基礎(chǔ)上，逐步推進PPP項目的常態(tài)化發(fā)展。
第一級，地方旅游PPP示范項目。地市級旅游主管部門應(yīng)該做好本地旅游PPP項目的日常遴選、儲備和管理工作，并開展地方旅游PPP項目示范工程。為了提高PPP項目的簽約和開工數(shù)量，避免出現(xiàn)無人應(yīng)標和找不到合作方的局面，筆者認為著力點是要做好PPP項目的前期工作，甚至將其作為政府績效考核的重要指標，以推動地方政府積極推廣和應(yīng)用PPP模式。為了防范變相包裝、盲目上馬旅游PPP項目帶來的財政風(fēng)險，在旅游PPP項目識別和準備階段，旅游主管部門應(yīng)該努力完善項目審批機制，加大項目甄別力度：
一是嚴格按照物有所值方法定量和定性地判斷項目采用PPP模式的可行性。
二是以財政部要求的主體合規(guī)、客體合規(guī)、程序合規(guī)為審查依據(jù)，做好盡職調(diào)查。主體合規(guī)從政府方和社會資本方進行考察，審查簽約主體和實施主體的合規(guī)性，其中，國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的不再列為備選項目?？腕w合規(guī)根據(jù)適用領(lǐng)域、運作方式、合作期限以及是否存在變相融資等方面審查項目本身的合規(guī)性，其中，不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的，或者采用BT方式實施的，或者合作期限低于10年的，或者采用保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行的項目不予受理。程序合規(guī)主要審查項目程序的合規(guī)性，如申請項目須納入城市總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃，新建項目應(yīng)已按規(guī)定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。為了降低旅游PPP項目融資階段的風(fēng)險，建議提高金融機構(gòu)等融資方在項目識別和準備階段的前期參與度。
三是尋找公私雙方風(fēng)險分擔(dān)的合理邊界。在旅游PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)方案中，根據(jù)歸責(zé)事由將風(fēng)險主要分為三個部分：政府部門分擔(dān)的風(fēng)險、社會資本分擔(dān)的風(fēng)險、雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險。在公私風(fēng)險分擔(dān)方面需遵循“能者多擔(dān)、風(fēng)險-收益相匹配、量力而行”三大原則，真正建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全過程合作的“三位一體”模式，避免出現(xiàn)政府單方面承擔(dān)風(fēng)險和風(fēng)險最大化地轉(zhuǎn)移給社會資本的極端局面。具體而言，政府部門主要承擔(dān)宏觀方面的風(fēng)險，如政策調(diào)整、權(quán)力更迭、官僚腐敗、監(jiān)管不到位、法律體系不完善、法律法規(guī)標準的變化及特許經(jīng)營授權(quán)風(fēng)險，以及項目的前期風(fēng)險，如受政策、法規(guī)影響比較大的規(guī)劃變更、土地取得、項目審批等;而政府信用風(fēng)險、公眾反對、獲準風(fēng)險、設(shè)計變更、工程延誤、營運成本增加、合同風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險，由于導(dǎo)致這些風(fēng)險既有可能是政府部門的原因，也有可能是社會資本的原因，應(yīng)主要根據(jù)歸責(zé)事由確定承擔(dān)主體。除不可抗力、通貨膨脹、市場風(fēng)險、費用支付風(fēng)險、殘值風(fēng)險等由雙方共同承擔(dān)外，剩余所有風(fēng)險均由社會資本承擔(dān)。對于分配給社會資本的風(fēng)險，旅游主管部門可要求社會資本對其進行風(fēng)險分析，并以此分析結(jié)果為基礎(chǔ)，向政府部門進行報價，如果政府不能接受此報價，則雙方通過協(xié)商對風(fēng)險進行重新分配，如果政府能夠接受此報價，則此風(fēng)險交由社會資本分擔(dān)。
四是認真抓好旅游PPP項目實施流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對旅游業(yè)自身所具有的綜合性、關(guān)聯(lián)性、帶動性、敏感性、脆弱性、涉外性、復(fù)雜性等特殊屬性，全面把握旅游PPP模式在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，認真做好項目公司組建、物有所值評估、財政承受能力論證、特許經(jīng)營權(quán)賦予、利益分配、風(fēng)險分擔(dān)、投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、PPP合同制定、政府支付義務(wù)履行、財政補貼方式創(chuàng)新、監(jiān)督管理規(guī)范等重點工作。
上述工作可由獨立的專業(yè)中介機構(gòu)來承擔(dān)。
第二級，省級旅游PPP示范項目。省級旅游主管部門應(yīng)該積極推進省級旅游PPP項目儲備、統(tǒng)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和跟蹤管理工作，努力形成“試點一批、儲備一批、退出一批”的滾動發(fā)展機制，并通過開展省級旅游PPP項目示范工程，努力形成各省市自治區(qū)更加有利于社會資本投入旅游開發(fā)建設(shè)的制度安排和社會環(huán)境。一是根據(jù)財政部上線的PPP綜合信息平臺要求，進一步加強對旅游PPP項目的信息發(fā)布和管理工作，確保符合條件的旅游PPP項目及時、準確、規(guī)范、完整地列入項目庫。二是結(jié)合國家多部委聯(lián)合開展PPP示范項目申報的發(fā)展態(tài)勢，認真做好省級旅游PPP示范項目的儲備工作，進一步提高全生命周期內(nèi)旅游PPP項目的管理水平。對成功申報為省級旅游PPP示范項目的，由各級各部門提供政策、資金、技術(shù)支持。三是從特許經(jīng)營、股權(quán)合作、采購服務(wù)三個層面來分門別類地總結(jié)梳理旅游PPP項目的特點，建立旅游PPP項目分類指導(dǎo)體系，提出相應(yīng)的規(guī)范要求和政府實施策略，供基層政府參考使用。四是逐步建立公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制，由于旅游PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)基于經(jīng)驗，而不是準確的定量分析，因此，風(fēng)險分擔(dān)的偏差有可能導(dǎo)致某個參與方獲得暴利，這就需要省級旅游主管部門及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，對已有資料分類整理并建立數(shù)據(jù)庫，進行定量分析。五是加強專家隊伍和中介機構(gòu)的培育。一個旅游PPP項目涉及規(guī)劃、技術(shù)、財務(wù)、法律等專家隊伍和中介機構(gòu)，目前，地方政府在聘用外部顧問方面經(jīng)驗不足，另一方面可供選擇的中介機構(gòu)和專家有限。因此，為了更加有效地防范旅游PPP項目的風(fēng)險，除了沿用傳統(tǒng)的法制辦模式外，還可以在省政府層面組建綜合的PPP服務(wù)團隊和法律顧問團，為旅游乃至全省PPP項目的規(guī)劃、管理、融資、績效評價提供專業(yè)支持。
第三級，國家級旅游PPP示范項目。從省級旅游PPP示范項目中擇優(yōu)遴選申報財政部和發(fā)展改革委開展的國家級示范項目，構(gòu)建金字塔狀PPP項目體系。對成功入選財政部和國家發(fā)改委PPP示范名單的旅游項目給予獎勵，并加強全程追蹤和管理，及時協(xié)調(diào)解決項目實施中碰到的困難和問題，及時總結(jié)經(jīng)驗并在各省推廣，最終形成三級聯(lián)動、旅游特色突出、示范效應(yīng)明顯的PPP生態(tài)系統(tǒng)。
(秦巖 作者單位：云南民族大學(xué)管理學(xué)院)
來源：中國旅游報
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