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邁向國際高標準現(xiàn)代政府采購新路徑 —海南自貿(mào)港政府采購制度設(shè)計研究

■ 宋軍

全島封關(guān)運作是海南自由貿(mào)易港建設(shè)進程中的里程碑事件，其境內(nèi)關(guān)外的特殊監(jiān)管模式，對作為重要公共治理工具的政府采購制度提出了更高要求，也提供了一次千載難逢的“壓力測試”和“先行先試”的歷史機遇。本文所設(shè)計的路徑，旨在構(gòu)建一個既深植中國國情又對接國際通行規(guī)則、既激發(fā)市場活力又有效管控風險、既服務(wù)海南自身跨越式發(fā)展又貢獻于國家戰(zhàn)略全局的現(xiàn)代政府采購新范式。

海南政府采購制度面臨的歷史性跨越與系統(tǒng)性挑戰(zhàn)

全島封關(guān)運作并非簡單的物理圍欄建設(shè)，而是對海南經(jīng)濟治理體系的一次深度重構(gòu)。對政府采購而言，這意味著其運行的基礎(chǔ)邏輯、市場邊界和政策功能或?qū)l(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。

——從境內(nèi)市場到境內(nèi)國際公共市場。一是重塑監(jiān)管模式?！耙痪€放開、二線管住”的核心，在于將海南從傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)管區(qū)內(nèi)剝離，形成特殊的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域。對于政府采購，“一線放開”意味著采購自海外的貨物、服務(wù)將視同進入“關(guān)外”，通關(guān)手續(xù)極大簡化。同時，國際供應(yīng)商參與海南政府采購的物流與時間成本顯著降低，市場準入的“玻璃門”將被打破。然而，與之相伴的是“二線管住”帶來的全新挑戰(zhàn)，即必須建立一套高效、精準、智能的后續(xù)跟蹤與風險防控機制，對采購標的物向內(nèi)地流轉(zhuǎn)、采購資金流動、數(shù)據(jù)跨境等進行有效監(jiān)管，嚴防稅收套利、安全風險和政策尋租，這對監(jiān)管的智慧化、協(xié)同化水平提出了較高要求。

二是拓展市場格局。封關(guān)后，海南政府采購市場在實質(zhì)上成為背靠中國超大規(guī)模內(nèi)需、直接面向全球開放的境內(nèi)國際公共市場。供應(yīng)商構(gòu)成將從以國內(nèi)企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚬?yīng)商同臺競技。這一方面能通過“鯰魚效應(yīng)”提升市場競爭質(zhì)量，另一方面也對保障競爭的公平性、非歧視性和程序透明度提出了近乎嚴苛的要求。換言之，包括隱含的地方保護、歧視性條款或信息不透明等在內(nèi)的任何問題，都可能引發(fā)國際爭端，損害海南自貿(mào)港的國際聲譽。

三是升級政策目標。在封關(guān)背景下，政府采購不能僅滿足于花錢合規(guī)、節(jié)約資金的初級目標，而須上升為服務(wù)自貿(mào)港國家戰(zhàn)略的核心政策工具。其政策功能需與旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、熱帶特色高效農(nóng)業(yè)等深度融合，通過首購、訂購、預(yù)留份額等方式，精準支持關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)升級?？梢哉f，政府采購應(yīng)成為催化科技創(chuàng)新、塑造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的“助推器”，而非簡單的“消費者”。

——與高標準要求存在一定差距。一是規(guī)則體系兼容性不足?，F(xiàn)行制度以《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例為統(tǒng)領(lǐng)，在立法宗旨、供應(yīng)商資格設(shè)定、救濟程序等方面，與《政府采購協(xié)定》（以下簡稱GPA）、《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（以下簡稱CPTPP）等新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則倡導(dǎo)的原則還存在一定差異。

二是管理范圍與對象局限。長期存在的工程采購“借法”管理，導(dǎo)致貨物、工程、服務(wù)采購規(guī)則不統(tǒng)一、監(jiān)管分散。大量使用財政性資金的國有企業(yè)采購等尚未完全納入統(tǒng)一、規(guī)范的監(jiān)管體系，存在制度空白和碎片化問題。

三是運行機制效能有待提升。比如，“重程序、輕結(jié)果”傾向明顯、采購人主體責任虛化、評審專家實際決策權(quán)過大、爭議解決過度依賴投訴等。

四是專業(yè)化與監(jiān)管能力滯后。目前，采購隊伍的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)難以匹配國際采購、復(fù)雜技術(shù)采購的要求。監(jiān)管方式仍以事前審批和事后檢查為主，基于大數(shù)據(jù)分析的信用監(jiān)管、績效監(jiān)管和智能風險預(yù)警能力相對薄弱。

制度設(shè)計的指導(dǎo)思想、核心原則與戰(zhàn)略目標

面對上述挑戰(zhàn)，筆者認為，海南政府采購制度改革必須站在服務(wù)國家戰(zhàn)略的高度進行頂層設(shè)計。

——指導(dǎo)思想。一是遵循國家頂層設(shè)計。以《深化政府采購制度改革方案》為根本遵循，堅持高質(zhì)量發(fā)展主題，將改革融入國家治理現(xiàn)代化進程。

二是對標國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則。主動、系統(tǒng)地研究對接GPA、CPTPP等國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的政府采購條款，吸收其在程序公正、透明度和反腐敗等方面的成熟經(jīng)驗。

三是緊扣自貿(mào)港戰(zhàn)略定位。圍繞“三區(qū)一中心”（全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)、國際旅游消費中心）的戰(zhàn)略定位和“十五五”規(guī)劃要求，將政府采購作為制度集成創(chuàng)新的關(guān)鍵領(lǐng)域進行突破。

——核心原則。一是開放競爭原則。對內(nèi)外資企業(yè)一視同仁，提供平等機會（依法設(shè)定的安全例外除外）。

二是物有所值原則。從追求最低價轉(zhuǎn)向追求全生命周期成本、質(zhì)量、效益和可持續(xù)性的綜合最優(yōu)。

三是透明高效原則。堅持采購信息全過程、高標準公開，流程設(shè)計最大限度簡便、高效，降低制度性交易成本。

四是權(quán)責對等原則。強化并落實采購人在需求管理、供應(yīng)商選擇、合同履約中的主體責任，實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一。

五是風險可控原則。在擴大開放的同時，筑牢國家安全、產(chǎn)業(yè)安全、數(shù)據(jù)安全與廉政風險的“防火墻”，確保行穩(wěn)致遠。

——戰(zhàn)略目標。一是近期目標（封關(guān)初期）。建成覆蓋全面、規(guī)則初步接軌、運行順暢的海南自貿(mào)港政府采購1.0版，保障封關(guān)后政府采購活動平穩(wěn)過渡并展現(xiàn)新氣象。

二是中長期目標。將海南打造成為中國政府采購制度創(chuàng)新的“國家試驗田”、對接國際規(guī)則的“壓力測試區(qū)”和“先行區(qū)”，最終形成在全球范圍內(nèi)具有公信力、吸引力和影響力的政府采購最佳實踐，為全國乃至國際公共采購治理提供“海南方案”。

構(gòu)建“法規(guī)—機制—保障”三位一體新體系

立足于海南封關(guān)運作的新現(xiàn)實與新要求，筆者建議，圍繞國內(nèi)法升級與國際規(guī)則接軌兩大主軸，進行突破性創(chuàng)新。

——在關(guān)鍵方面實現(xiàn)系統(tǒng)性突破。一是理念與目標的根本性升級。將立法目標從現(xiàn)行法側(cè)重規(guī)范采購行為、提高資金效益，升級為促進高水平開放、保障公平競爭、實現(xiàn)物有所值、服務(wù)自貿(mào)港戰(zhàn)略。這意味著采購不僅是為了省錢，更是為了提質(zhì)、賦能。

二是擴大適用范圍。明確將使用財政性資金的國有企業(yè)、法定機構(gòu)、園區(qū)管理機構(gòu)等履行公共職能的實體納入采購人范疇，堵塞監(jiān)管漏洞。覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等“四本預(yù)算”及相關(guān)聯(lián)的財政性資金。

三是夯實采購人主體責任。通過立法明確采購人是需求管理、履約驗收和績效評價的第一責任人。改革評審制度，將評審委員會的職能明確定位為提供獨立專業(yè)咨詢意見，采購人享有在合規(guī)框架內(nèi)的最終定標決策權(quán)，實現(xiàn)權(quán)責對等。

四是構(gòu)建多元化、高效率的爭議解決機制。改變過度依賴行政投訴的單一路徑，建立“磋商（協(xié)商）—調(diào)解—獨立行政裁決—司法審查”的梯度式糾紛解決渠道。特別要設(shè)立快速裁決程序，將處理周期大幅壓縮，以適應(yīng)高效的國際商業(yè)實踐。

五是加強現(xiàn)代化監(jiān)管。對串通投標、提供虛假材料等嚴重違法行為，加大經(jīng)濟處罰力度，并引入禁止一定期限甚至終身參與采購市場的處罰。建立跨部門聯(lián)動的政府采購信用評價體系，實施聯(lián)合懲戒。

六是推動專業(yè)化建設(shè)。探索職業(yè)資格認證和建立采購官等專業(yè)崗位制度。建立海南政府采購專業(yè)人員能力標準與水平評價體系，與國際專業(yè)認證（如CIPS）探索互認。建立對采購代理機構(gòu)、評審專家等的專業(yè)化服務(wù)能力評價與分級管理制度。推動成立涵蓋采購人、供應(yīng)商、代理機構(gòu)、咨詢和評審專家、科研院校的海南自貿(mào)港公共采購聯(lián)合會，并將其定位于輔助制定行業(yè)標準、組織專業(yè)培訓(xùn)、開展行業(yè)研究等現(xiàn)代化專業(yè)共同體，成為政府與市場間的橋梁和智庫。

——對國際高標準規(guī)則進行吸收與借鑒。海南自貿(mào)港政府采購規(guī)則不應(yīng)是簡單的法律移植，而應(yīng)是基于自身戰(zhàn)略需求的選擇性借鑒與融合創(chuàng)新。一是基于GPA的國民待遇與非歧視原則（給予其他締約方供應(yīng)商及產(chǎn)品不低于本國待遇），可在自貿(mào)港確立開放競爭、平等對待原則，為未來對接國際協(xié)定奠定國內(nèi)法基礎(chǔ)。

二是基于GPA的全過程高透明度要求（涵蓋采購預(yù)告、公告、資格審查、評標標準、合同授予及后續(xù)信息的及時公開），可設(shè)定高于國家標準的透明度條款。例如，強制公開更詳細的評標細則、未中標原因說明，建立中英雙語的政府采購信息發(fā)布門戶。

三是基于GPA的國內(nèi)復(fù)審（異議）程序（要求建立非歧視、及時、透明有效的行政或司法復(fù)審程序），可在建立多元化爭議解決機制基礎(chǔ)上，探索設(shè)立相對獨立的政府采購爭議評審委員會，吸納法律、貿(mào)易、技術(shù)專家，提供專業(yè)化、準司法性的快速裁決。

四是基于CPTPP對電子采購的倡導(dǎo)（促進政府采購流程的全面電子化、無紙化），可規(guī)定除極特殊情況外，所有采購均通過統(tǒng)一電子平臺進行，并探索區(qū)塊鏈存證、電子加密開標等應(yīng)用。

五是基于國際協(xié)定中的安全例外條款，可設(shè)計海南自貿(mào)港安全例外清單，清晰、精確地界定涉及國家安全、核心技術(shù)的采購領(lǐng)域，明確排除適用開放條款，清單外領(lǐng)域則充分開放。

——在開放與安全間建立動態(tài)平衡機制。筆者認為，需創(chuàng)建一套適應(yīng)“壓力測試”環(huán)境的動態(tài)管理機制。一是“先行開放清單”制度。在國家對GPA等協(xié)定的整體出價基礎(chǔ)上，海南可擬定一份更進取的先行開放清單，在工程、商業(yè)服務(wù)、信息技術(shù)等服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域率先擴大開放，測試國際規(guī)則適應(yīng)性與產(chǎn)業(yè)承受力。

二是容錯糾錯與風險預(yù)警雙機制。為鼓勵制度創(chuàng)新，對探索性、非主觀故意且未造成重大損失的程序性偏差，可建立合規(guī)的免責認定程序。利用采購大數(shù)據(jù)平臺，對市場集中度、外資參與度、關(guān)鍵產(chǎn)品供應(yīng)鏈依賴度等進行監(jiān)測，建立產(chǎn)業(yè)風險預(yù)警模型。

三是“二線”監(jiān)管的采購聯(lián)動。將政府采購合同數(shù)據(jù)與海南“二線”進出口管理系統(tǒng)聯(lián)動。對于在海南加工增值達到規(guī)定條件的“進口”產(chǎn)品，其在島內(nèi)政府采購中被視同國產(chǎn)，享受平等地位。其若銷往內(nèi)地，系統(tǒng)可自動關(guān)聯(lián)原采購信息，輔助海關(guān)監(jiān)管，防止政策套利。

（作者單位：采招云數(shù)智采購研究中心