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政府采購(gòu)質(zhì)疑處理“三部曲”

近年來(lái)，隨著政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大，供應(yīng)商維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府采購(gòu)質(zhì)疑數(shù)量呈上升趨勢(shì)，而質(zhì)疑處理不好會(huì)引發(fā)投訴，甚至訴訟。筆者結(jié)合法律適用和工作實(shí)踐對(duì)質(zhì)疑的受理、調(diào)查、答復(fù)處理作了粗淺探討，以期為采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑提供實(shí)踐參考。
一、規(guī)范質(zhì)疑受理
（一）暢通質(zhì)疑受理渠道。根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部第94號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)94號(hào)令）規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中載明接收質(zhì)疑函的方式、聯(lián)系部門(mén)、聯(lián)系電話和通訊地址等，可以要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑，同時(shí)采購(gòu)文件中最好提供財(cái)政部的質(zhì)疑函范本，便于供應(yīng)商質(zhì)疑時(shí)按質(zhì)疑函范本填寫(xiě)，以防質(zhì)疑函內(nèi)容缺漏。特別需要指出的是，隨著全流程電子化采購(gòu)的實(shí)現(xiàn)，本著簡(jiǎn)便高效的原則。接收方式可以是供應(yīng)商現(xiàn)場(chǎng)送達(dá)，也可以是郵寄或電子交易平臺(tái)提交等方式，應(yīng)當(dāng)保障接收質(zhì)疑渠道暢通，其中通過(guò)郵寄方式的，質(zhì)疑函在期滿前交郵的，不算過(guò)期，期間不包括在途時(shí)間。
（二）規(guī)范受理審查登記。根據(jù)94號(hào)令第三十六條的規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函、對(duì)質(zhì)疑不予答復(fù)或者答復(fù)與事實(shí)明顯不符，并不能作出答復(fù)說(shuō)明的，財(cái)政部門(mén)將責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的，還會(huì)給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門(mén)或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)。代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)疑受理登記臺(tái)賬（包含但不限于供應(yīng)商名稱(chēng)、遞交時(shí)間、質(zhì)疑主要內(nèi)容、聯(lián)系方式、接收材料清單和答復(fù)的最后時(shí)間等），對(duì)收到的質(zhì)疑函應(yīng)現(xiàn)場(chǎng)或及時(shí)進(jìn)行審查（主要審查是否有權(quán)提出質(zhì)疑、是否在法定期限內(nèi)提出、是否有必要的證明材料、簽署等是否符合要求），審查后對(duì)符合相關(guān)法規(guī)要求的，依法予以受理，并向質(zhì)疑人出具《質(zhì)疑受理通知書(shū)》；對(duì)不符合要求的不予受理并出具《不予受理告知書(shū)》，耐心告知其不予受理的理由和法律依據(jù)（如超過(guò)法定期限、質(zhì)疑主體不符合要求、無(wú)事實(shí)依據(jù)、簽署不完整等），同時(shí)要求其在法定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，特別要注意的是不得以質(zhì)疑不成立為由拒絕受理，對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑的審查，只是審查是否符合法定條件，是否該受理，而不是審查質(zhì)疑是否屬實(shí)，是否成立，這些是需要在受理后，經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)后才能決定，不是在受理時(shí)決定的；更不得以證據(jù)材料不充分為由拒絕受理，在受理質(zhì)疑時(shí)，主要是審查提出質(zhì)疑的必要證明材料，如：參與了所質(zhì)疑項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)的證明材料；采購(gòu)文件違法違規(guī)證明材料；依法應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)的證明材料；損害自己合法權(quán)益的證明材料；質(zhì)疑中標(biāo)、成交人虛假響應(yīng)的文字資料、網(wǎng)絡(luò)截圖、產(chǎn)品說(shuō)明等，這些均應(yīng)視為必要的證明材料，不得過(guò)度要求質(zhì)疑人須提供官方或權(quán)威三方機(jī)構(gòu)的必要證明材料，有些信息是質(zhì)疑人根本就無(wú)法提供的，就算供應(yīng)商的質(zhì)疑證據(jù)材料不夠充分，也是要在答復(fù)時(shí)進(jìn)行處理，而不是在受理審查階段以拒絕受理來(lái)處理。
二、主動(dòng)調(diào)查核實(shí)
（一）主動(dòng)調(diào)取內(nèi)外部材料進(jìn)行核實(shí)。受理了供應(yīng)商的質(zhì)疑后，代理機(jī)構(gòu)不能像人民法院審理民事訴訟案例一樣消極地處于居中裁判的地位，必須依法主動(dòng)積極地就供應(yīng)商提出的質(zhì)疑進(jìn)行調(diào)查取證和核實(shí)。代理機(jī)構(gòu)在調(diào)取復(fù)核采購(gòu)操作過(guò)程中形成的相關(guān)材料的同時(shí)，一是應(yīng)告知與質(zhì)疑事項(xiàng)有利害關(guān)系的供應(yīng)商，要求作出書(shū)面說(shuō)明并提供相關(guān)證明材料或者通過(guò)當(dāng)面對(duì)質(zhì)的形式讓供應(yīng)商充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，對(duì)了解質(zhì)疑情況，獲取有關(guān)證明材料和正確處理質(zhì)疑都是有好處的，但不得不經(jīng)過(guò)甄別就直接以其它供應(yīng)商的回復(fù)作為質(zhì)疑答復(fù)，筆者認(rèn)為，有關(guān)中標(biāo)（成交）產(chǎn)品不滿足要求的質(zhì)疑事項(xiàng)，尋求中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的意見(jiàn)和說(shuō)明無(wú)可厚非，但其回復(fù)內(nèi)容只能作為參考，代理機(jī)構(gòu)還應(yīng)結(jié)合質(zhì)疑人提供的證明材料、調(diào)查獲取的材料，綜合分析和研判后進(jìn)行回復(fù)，特別要注意對(duì)于依法保密的信息，質(zhì)疑人在質(zhì)疑中以此作為質(zhì)疑的事實(shí)依據(jù)的，必須要求質(zhì)疑人書(shū)面說(shuō)明取得這些信息的合法途徑和提供相關(guān)證明材料。94號(hào)令規(guī)定，證據(jù)來(lái)源的合法性存在明顯疑問(wèn)，投訴人無(wú)法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料。采購(gòu)人或者其委托的代理機(jī)構(gòu)對(duì)于視為以非法手段取得證明材料應(yīng)當(dāng)排除，不得作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。
二是應(yīng)積極主動(dòng)調(diào)取外部證明材料或者咨詢相關(guān)部門(mén)獲取證據(jù)。代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑時(shí)，的確沒(méi)有行政強(qiáng)制調(diào)查權(quán)，但并非說(shuō)不能進(jìn)行調(diào)查求證。調(diào)查了解情況是每個(gè)組織都有的普遍權(quán)利，在涉及與質(zhì)疑有關(guān)的證明材料時(shí)采購(gòu)人或者其委托的代理機(jī)構(gòu)有權(quán)向有關(guān)部門(mén)或者單位了解情況，要求出具書(shū)面情況說(shuō)明，或者在遇到需要了解的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題時(shí)，向有關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提出咨詢請(qǐng)求，要求出具書(shū)面咨詢說(shuō)明。這些調(diào)查了解情況和咨詢不是強(qiáng)制調(diào)查，與行政部門(mén)法定調(diào)查權(quán)無(wú)關(guān)。比如，質(zhì)疑合同業(yè)績(jī)的真實(shí)性，可以對(duì)業(yè)績(jī)材料中的相關(guān)單位進(jìn)行詢問(wèn)，必要時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)走訪，以確認(rèn)業(yè)績(jī)的真實(shí)性；質(zhì)疑中標(biāo)供應(yīng)商提供的證書(shū)、檢測(cè)報(bào)告等有問(wèn)題，可向發(fā)證（檢測(cè)、認(rèn)證）機(jī)構(gòu)函詢求證（或者通過(guò)信用中國(guó)、全國(guó)認(rèn)證認(rèn)可信息平臺(tái)等官方渠道查詢）確認(rèn)其真實(shí)有效性。如某空調(diào)采購(gòu)項(xiàng)目，供應(yīng)商質(zhì)疑成交人報(bào)價(jià)的空調(diào)“全年能源消耗率”，不滿足詢價(jià)文件的要求，并提供了格力官網(wǎng)和蘇寧商城查詢截圖，因這些網(wǎng)站信息僅可作為參考證明材料，筆者所在的政府采購(gòu)中心主動(dòng)作為，對(duì)該空調(diào)在中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心節(jié)能認(rèn)證時(shí)提交的存檔資料及實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)中的“全年能源消耗率”進(jìn)行了函詢核實(shí)，經(jīng)中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心核查并回復(fù)，確認(rèn)質(zhì)疑成立。
（二）適時(shí)組織專(zhuān)家協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》第五十二條第三款規(guī)定：“政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)配合采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商的詢問(wèn)或質(zhì)疑。94號(hào)令第十四條規(guī)定：供應(yīng)商對(duì)評(píng)審過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)性談判小組、詢價(jià)小組或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑。這里用的是“可以”，并非必須程序，有些質(zhì)疑事項(xiàng)是明顯直觀的或與評(píng)審過(guò)程無(wú)關(guān)的，就沒(méi)有必要再組織專(zhuān)家協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑，比如，質(zhì)疑供應(yīng)商沒(méi)有提供某項(xiàng)證書(shū)或提供的證書(shū)失效，代理機(jī)構(gòu)通過(guò)查閱復(fù)核投標(biāo)文件便可得出結(jié)論等類(lèi)似事項(xiàng)；還有質(zhì)疑代理機(jī)構(gòu)操作程序不規(guī)范、供應(yīng)商弄虛作假等情況，專(zhuān)家也沒(méi)有認(rèn)定權(quán)利。評(píng)審專(zhuān)家在處理供應(yīng)商質(zhì)疑時(shí)的作用僅僅是協(xié)助性質(zhì)的，不是決定性的，評(píng)審專(zhuān)家在評(píng)審中有評(píng)審權(quán)，但沒(méi)有認(rèn)定質(zhì)疑是否屬實(shí)的決定權(quán)。質(zhì)疑受理的主體是采購(gòu)人或者其委托的代理機(jī)構(gòu)，而不是評(píng)審專(zhuān)家，即便是對(duì)評(píng)審過(guò)程和評(píng)審結(jié)果提出的質(zhì)疑，需要組織評(píng)審專(zhuān)家來(lái)協(xié)助答復(fù)質(zhì)疑的，評(píng)審專(zhuān)家也僅是協(xié)助采購(gòu)人或者其委托的代理機(jī)構(gòu)來(lái)認(rèn)定和處理質(zhì)疑，評(píng)審專(zhuān)家的意見(jiàn)僅是證明材料之一，不是全部，不能完全根據(jù)評(píng)審專(zhuān)家的意見(jiàn)來(lái)處理質(zhì)疑，更不能將專(zhuān)家簽字的意見(jiàn)直接復(fù)印作為質(zhì)疑答復(fù)，采購(gòu)人或者其委托的代理機(jī)構(gòu)特別要注意甄別評(píng)審專(zhuān)家出具的意見(jiàn)，因?yàn)樵u(píng)審專(zhuān)家與質(zhì)疑事項(xiàng)有利害關(guān)系，常理上都會(huì)維護(hù)自己的利益，不會(huì)輕易自己“打臉”——某些結(jié)論即便錯(cuò)誤也不會(huì)主動(dòng)承認(rèn)，如果專(zhuān)家意見(jiàn)有明顯錯(cuò)誤且堅(jiān)持不改的，代理機(jī)構(gòu)要綜合研判后上報(bào)監(jiān)督部門(mén)，即便是全部采納專(zhuān)家意見(jiàn)，代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)將專(zhuān)家意見(jiàn)轉(zhuǎn)變成答復(fù)書(shū)格式并進(jìn)行簽署，才具有法律效力。
三、及時(shí)答復(fù)處理
（一）答復(fù)格式規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。94號(hào)令規(guī)定代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出書(shū)面的質(zhì)疑答復(fù)，質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）質(zhì)疑供應(yīng)商的姓名或者名稱(chēng)；（二）收到質(zhì)疑函的日期、質(zhì)疑項(xiàng)目名稱(chēng)及編號(hào)；（三）質(zhì)疑事項(xiàng)、質(zhì)疑答復(fù)的具體內(nèi)容、事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)；（四）告知質(zhì)疑供應(yīng)商依法投訴的權(quán)利；（五）質(zhì)疑答復(fù)人名稱(chēng)；（六）答復(fù)質(zhì)疑的日期。94號(hào)令對(duì)質(zhì)疑答復(fù)內(nèi)容要求比較全面，代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)以上要求自行制作格式統(tǒng)一的質(zhì)疑答復(fù)范本，以保證質(zhì)疑答復(fù)格式的一致性和內(nèi)容的規(guī)范性、完整性。需要特別注意的是，代理機(jī)構(gòu)在答復(fù)質(zhì)疑時(shí)，不能泄露其他供應(yīng)商的商業(yè)秘密，否則可能會(huì)造成侵權(quán)。同時(shí)要告知質(zhì)疑人如對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意，可以提起投訴并明確投訴的時(shí)限及具體受理投訴的機(jī)關(guān)。質(zhì)疑答復(fù)還要通知其他有關(guān)供應(yīng)商，特別是對(duì)中標(biāo)成交結(jié)果提出的質(zhì)疑，對(duì)中標(biāo)成交供應(yīng)商有直接的利害關(guān)系，答復(fù)應(yīng)通知中標(biāo)成交供應(yīng)商，實(shí)踐中一般直接把答復(fù)書(shū)送達(dá)有關(guān)供應(yīng)商。如果答復(fù)導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果改變的還應(yīng)將有關(guān)情況書(shū)面報(bào)告同級(jí)財(cái)政部門(mén)。
（二）答復(fù)內(nèi)容有理有據(jù)。質(zhì)疑答復(fù)是化解政府采購(gòu)爭(zhēng)議的有效方式，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐一答復(fù)質(zhì)疑人提出的所有質(zhì)疑事實(shí)和請(qǐng)求，不能答非所問(wèn)或選擇性回答，一份說(shuō)理充分、有理有據(jù)的質(zhì)疑答復(fù)有可能使?fàn)幾h在質(zhì)疑階段化解。但實(shí)踐中，一些代理機(jī)構(gòu)只是籠統(tǒng)地回復(fù)采購(gòu)文件合法，或僅一句“質(zhì)疑不成立”，但沒(méi)有說(shuō)明根據(jù)什么事實(shí)和材料來(lái)認(rèn)定質(zhì)疑不成立，缺少事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)和分析過(guò)程，不利于說(shuō)服質(zhì)疑供應(yīng)商，導(dǎo)致供應(yīng)商不服質(zhì)疑答復(fù)繼續(xù)投訴。對(duì)不同環(huán)節(jié)的質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)有針對(duì)性的答復(fù)，如對(duì)于資質(zhì)等資格條件的質(zhì)疑，由于這些均是法律的規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明依據(jù)哪部法律的哪條規(guī)定設(shè)置。對(duì)商務(wù)條件、技術(shù)指標(biāo)的質(zhì)疑，代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要相適應(yīng)或者與合同履行相關(guān)的角度進(jìn)行解釋和說(shuō)明。對(duì)評(píng)審因素的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)人所提供貨物服務(wù)的質(zhì)量相關(guān)，應(yīng)從投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等進(jìn)行解釋和說(shuō)明；分值的設(shè)置應(yīng)從采購(gòu)需求等方面進(jìn)行解釋和說(shuō)明。質(zhì)疑答復(fù)盡量引用相關(guān)法律規(guī)定和招標(biāo)文件的規(guī)定。在答復(fù)質(zhì)疑時(shí)，代理機(jī)構(gòu)需要注意的問(wèn)題是，應(yīng)當(dāng)根據(jù)質(zhì)疑人提供的證明材料、對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)的復(fù)核結(jié)果、采購(gòu)文件、相關(guān)供應(yīng)商的投標(biāo)文件或者說(shuō)明和調(diào)查函詢等作出明確的答復(fù)。
（三）后續(xù)處理合理合法。質(zhì)疑答復(fù)應(yīng)及時(shí)回應(yīng)質(zhì)疑人提出的相關(guān)請(qǐng)求。如質(zhì)疑要求認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效，答復(fù)卻沒(méi)有對(duì)中標(biāo)是否無(wú)效作出分析和答復(fù)。根據(jù)94號(hào)令第十六條規(guī)定，采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)作出答復(fù)時(shí)，若認(rèn)為供應(yīng)商質(zhì)疑不成立，或者成立但未對(duì)中標(biāo)、成交結(jié)果構(gòu)成影響的，繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。若供應(yīng)商質(zhì)疑成立且影響或者可能影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，需要區(qū)分不同情況進(jìn)行處理：一是對(duì)采購(gòu)文件提出的質(zhì)疑，依法通過(guò)澄清或者修改可以繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的，澄清或者修改采購(gòu)文件后繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；否則應(yīng)當(dāng)修改采購(gòu)文件后重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第二十七條規(guī)定，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以對(duì)已發(fā)出的招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件、投標(biāo)邀請(qǐng)申請(qǐng)書(shū)進(jìn)行必要的澄清或者修改，但不得改變采購(gòu)標(biāo)的和資格條件。若處理質(zhì)疑時(shí)，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)招標(biāo)文件的標(biāo)的或者資格條件需要修改，則屬于澄清或者修改采購(gòu)文件后不能繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的情形，需要重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，即重新發(fā)布招標(biāo)公告、重新發(fā)出招標(biāo)文件。如某市中心醫(yī)院印刷及相關(guān)服務(wù)政府采購(gòu)項(xiàng)目，存在采購(gòu)文件應(yīng)當(dāng)將《印刷經(jīng)營(yíng)許可證》設(shè)置為供應(yīng)商資格條件而未設(shè)置的問(wèn)題，因質(zhì)疑成立，需修改資格條件，故修改采購(gòu)文件后重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。
二是對(duì)采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果提出的質(zhì)疑，合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量時(shí)，可以從合格的中標(biāo)或者成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)依法另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商；否則應(yīng)當(dāng)重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。故對(duì)采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果質(zhì)疑成立的情況下，對(duì)項(xiàng)目的處理有兩種方式，一種是另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，另一種是重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。這兩種方式有優(yōu)先劣后的順序，即在能認(rèn)定合格供應(yīng)商符合法定數(shù)量且該項(xiàng)目未出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為時(shí)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在遵循三公一實(shí)基本原則的基礎(chǔ)上根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定按順序依法另行確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商，這是提高政府采購(gòu)效率的要求；只有在不具備另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的條件時(shí)，才能重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。